在改革中我們不應(yīng)簡單地把電力市場化作為改革的目標(biāo)，只能為手段，電力市場化改革只能因地適宜、實事求是，以電力作為公共性基礎(chǔ)行業(yè)的特征和提供安全、優(yōu)質(zhì)、經(jīng)濟的電能產(chǎn)品為目標(biāo)。
據(jù)4月25日新華社報道，第十二屆全國人大常委會第十四次會議決定對《中華人民共和國電力法》(下稱《電力法》)做出修改:刪去第二十五條第三款中的“供電營業(yè)機構(gòu)持《供電營業(yè)許可證》向工商行政管理部門申請領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，方可營業(yè)”。決定自公布之日起施行。
業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，本次對《電力法》的修改僅僅開了個頭。從對電力行業(yè)的影響來看，此次修改使售電主體入市門檻降低，為進一步推進售電側(cè)改革打下法理基礎(chǔ)，與此同時，《電力法》后續(xù)修法仍有很大空間。
電力發(fā)展成就改革基礎(chǔ)
毋庸置疑，中國電力事業(yè)取得了輝煌的成績，其基本原因是國家成功和不斷推進電力體制改革及電力制度文明的作用，成功推動中國電力工業(yè)從計劃經(jīng)濟模式向市場經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)型;從經(jīng)驗管理向制度文明轉(zhuǎn)變。這兩項工作形成了中國電力事業(yè)發(fā)展的動力和模式，成就了中國電力事業(yè)今天的輝煌。
在改革開放前的1975年，全國裝機容量僅為4340萬千瓦，發(fā)電為1958億千瓦時，到2013年分別增加了28倍和27倍。2013年，中國發(fā)電裝機容量首次超越美國位居世界第一，達(dá)到12.5億千瓦。全國火電機組供電標(biāo)煤耗321克/千瓦時，提前實現(xiàn)國家節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃目標(biāo)，煤電機組供電煤耗繼續(xù)居世界先進水平。
2013年，中國發(fā)電量全世界第一，發(fā)電量5.3萬億千瓦時，是美國的1.3倍，歐盟的1.8倍。2013年風(fēng)能發(fā)電全世界第一，全國風(fēng)電新增核準(zhǔn)容量2755萬千瓦，同比增長10%;新增并網(wǎng)容量1492萬千瓦，同比增長約0.6個百分點。
2013年全國風(fēng)電年上網(wǎng)電量為1371億千瓦時，同比增長36%。光伏發(fā)電全世界第一，全年共新增并網(wǎng)太陽能發(fā)電裝機1130萬千瓦，同比增長953.2%，截至2013年底我國并網(wǎng)太陽能發(fā)電裝機容量達(dá)到1479萬千瓦，同比增長335.0%。全年并網(wǎng)太陽能發(fā)電量為87億千瓦時。
此外，中國電力科研在超高壓等方面在世界名列前茅。電價水平在煤電占比70%以上、煤礦價格和運輸價格上漲十多倍的情況下，電價上漲沒有超過一倍，較好地維持了低電價水平。
總而言之，中國電力有效保障和服務(wù)了中國社會經(jīng)濟30多年的大發(fā)展、大進步，更為重要的是中國電力事業(yè)正向發(fā)展的良好勢頭仍在延續(xù)。
電力市場化仍是改革重心
中國電力行業(yè)在《電力法》和配套法規(guī)的規(guī)制下，電力工業(yè)在尊重客觀規(guī)律的前提下，較好地推進了市場化改革。具體表現(xiàn)為：一是，一次能源市場化;二是，《電力法》第三條確立的電源投資市場化，即以法定的形式開放電源投資;三是，電力建設(shè)市場化，電力建設(shè)從設(shè)計、監(jiān)理、施工和設(shè)備都是按市場機制和招投標(biāo)法進行配置。
而本次電法修改爭論的焦點是電能交易市場化和電網(wǎng)投資市場化問題。
電能交易市場化的主要觀點和意見：一是成立全國性的電能交易中心，統(tǒng)一經(jīng)營電能業(yè)務(wù)，電網(wǎng)僅作為基礎(chǔ)性的通道;二是發(fā)電則實行自由定價和政府指導(dǎo)定價;三是用電則增加終端銷售環(huán)節(jié)，與用戶實行自由定價;四是取消供電營業(yè)區(qū)，實行多供電企業(yè)競爭性經(jīng)營。
關(guān)于成立全國性的電能交易中心是否可行，應(yīng)認(rèn)真研究。電能沒有實物形態(tài)，不能儲存，其生產(chǎn)、輸送和使用都是在發(fā)電、輸電和用電系統(tǒng)中同時完成。這決定了電力生產(chǎn)、輸送、使用和交易的特殊性。
設(shè)立全國性的電力交易中心，勢必要引進期貨、股票交易的原理和機制方能實現(xiàn)電能的交易，其實質(zhì)是一個高級金融市場。試想，在中國期貨市場和股票市場尚不成熟，須進一步完善和提升之際，修改《電力法》作出建立全國性電能交易中心的立法安排，尚不成熟。
立法一般是將成熟、穩(wěn)定的政策和經(jīng)驗理性化為國家法律制度，以實現(xiàn)經(jīng)濟社會的正向發(fā)展。
發(fā)電側(cè)和終端銷售實現(xiàn)自由定價，由于我國以市場為導(dǎo)向的電價制度機制尚未完全形成，致使發(fā)電人長期處于虧損狀態(tài)，若發(fā)電側(cè)放開電價管制，勢必引起發(fā)電側(cè)的全面大幅度漲價。
在電能銷售環(huán)節(jié)中再增一個終端銷售企業(yè)無疑只會抬高電價。
再看輸配電環(huán)節(jié)，其供電人資產(chǎn)負(fù)載率達(dá)到80%左右，投資回報只有1%，遠(yuǎn)低于市場平均利潤水平，遠(yuǎn)未做到《電力法》規(guī)定的“適當(dāng)超前發(fā)展”“應(yīng)當(dāng)合理補償成本，合理確定收益，依法計入稅金，堅持公平負(fù)擔(dān)，促進電力建設(shè)”的法定要求。
可以說，現(xiàn)行的低電價是不符合《電力法》規(guī)定和電力工業(yè)可持續(xù)發(fā)展要求的。當(dāng)下中國電力行業(yè)中，其發(fā)電人、供電人，都有法律層面和事實層面的漲價需求，開放發(fā)電側(cè)和終端售電價格的立法決策應(yīng)當(dāng)慎之又慎。
關(guān)于取消供電營業(yè)區(qū)，實現(xiàn)供電的競爭性經(jīng)營，以平抑和降低電價。要實現(xiàn)供電的市場化競爭，借廠網(wǎng)分開模式，將發(fā)電大卸五大塊，必須在市場中設(shè)立五個以上的供電市場經(jīng)營的主體，方可能實現(xiàn)相對競爭。
試想，全國每年的用電量由五個供電企業(yè)按照市場原則實現(xiàn)競爭性經(jīng)營的話，無疑可以實現(xiàn)平抑電價的目的。但是，問題在于設(shè)立五個以上的供電企業(yè)要增加物化勞動和活勞動，而每個供電企業(yè)只能有五分之一左右的電量業(yè)務(wù)，這種制度安排下，電量要分?jǐn)傂略O(shè)立的供電企業(yè)物化勞動和活勞動的成本，即首先得提高電價消化新供電企業(yè)的成本，再進行競爭，形成以高電價為基礎(chǔ)的市場競爭。這時，電價形成的剛性成本，再完善市場和競爭也難以平抑電價的剛性成本，通過競爭后的電價遠(yuǎn)高于原電價，這不是修改電力法的目的。
必須說明的是，市場化是改革的方向，而改革的目的是保障經(jīng)濟社會的健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，不應(yīng)簡單地把電力市場化作為改革的目標(biāo)，只能為手段。
因此，電力改革應(yīng)堅持市場化方向，形成最佳市場化。保障中國電力工業(yè)的健康、穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，向社會提供優(yōu)質(zhì)的電能和服務(wù)，而不是最大市場化，最大市場化可形成充分的競爭性市場。中國要實現(xiàn)中等發(fā)達(dá)水平，現(xiàn)有12.5億的裝機規(guī)模和電網(wǎng)規(guī)模還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，發(fā)展仍是今后長期的重要任務(wù)。
進一步完善定價機制和電網(wǎng)開放
現(xiàn)行《電力法》對電價只做了一些原則性的制度安排，沒形成以市場為導(dǎo)向的電價形成制度型機制。本次《電力法》修改工作應(yīng)根據(jù)電力法總則的規(guī)定，電力“適應(yīng)國民經(jīng)濟發(fā)展”的原則，制定以市場為導(dǎo)向的發(fā)電人和供電人法定利潤制度規(guī)范，即由法律確定發(fā)電人和供電人的利潤水平，規(guī)定一個法定區(qū)間。
當(dāng)發(fā)電總裝機容量大于經(jīng)濟發(fā)展需求時，上網(wǎng)電價下行到法定利潤的下端，反之在其間的高端;供電人的法定利潤應(yīng)高于市場平均利潤水平，并有擴大再生產(chǎn)的能力，電價管理由經(jīng)驗管上升為制度形成，政府由制定電價轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管成本。
此外，還有開放電網(wǎng)經(jīng)營的問題。
現(xiàn)行《電力法》規(guī)定的開放電源投資、政企分開、網(wǎng)產(chǎn)分開和主副分離無疑為電力工業(yè)的改革和發(fā)展確立了方向，提供了制度性的動力和保障，是中國電體制度改革和《電力法》的成功之作?！峨娏Ψā返谌龡l開放了電源投資;第六條實現(xiàn)了政企分開和依法宏觀間接管理的市場經(jīng)管模式;第七條為電力建設(shè)、生產(chǎn)、輸配和輔業(yè)分離做了制度性安排。
政企分開簡化了行政管理，建立了符合市場經(jīng)濟規(guī)律的宏觀管理模式，活躍了市場主體;網(wǎng)產(chǎn)分開和開放電源投資充分釋放了發(fā)電人的積極性，同時實現(xiàn)了電源的大發(fā)展不僅滿足了經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，同時為平抑電價起到了積極的作用;主副分離切斷了副業(yè)吃電價成本的臍帶，還原了電價的真實性。
現(xiàn)行《電力法》沒有開放電網(wǎng)投資，在一定程度上限制了投資的自主性和電網(wǎng)的發(fā)展?！峨娏Ψā沸薷膽?yīng)當(dāng)增加和開放電網(wǎng)投資的制度性安排。但還要明確和規(guī)定非國有資金的投資比重，因為電網(wǎng)承擔(dān)著公共安全、公共利益和普遍服務(wù)的責(zé)任，電網(wǎng)應(yīng)不以贏利為唯一目標(biāo)。
因此，電網(wǎng)開放投資必須以國家控股為前提，電網(wǎng)的經(jīng)營管理權(quán)必須以國有資金控制為前提，以保證公共安全、公共利益和普遍服務(wù)責(zé)任的履行。電網(wǎng)經(jīng)營以法定的“安全、優(yōu)質(zhì)和經(jīng)濟”為目標(biāo)，在修改《電力法》時，簡單地做開放電網(wǎng)投資和經(jīng)營的制度安排是值得再思考和再研究的。
修法未竟之項
除上述幾個重點外，修法還有幾個方面應(yīng)該予以關(guān)注。
首先是電力規(guī)劃。
現(xiàn)行《電力法》對電力規(guī)劃做了較為全面的制度性安排，“電力發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要制定，并納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。電力發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)合理的利用能源，電源月與電網(wǎng)配套發(fā)展，提高經(jīng)濟效益和利于環(huán)境保護的原則。
城市電網(wǎng)的建設(shè)與相關(guān)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)納入城市總體規(guī)劃。城市人民政府應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃，安排變電設(shè)施用地，輸電線路走廊和電纜通道，任何單位和個人不得非法占用變電設(shè)施用地，輸電線路走廊和電纜通道。對中國電力事業(yè)的發(fā)展起到了積極的作用。但是，缺少農(nóng)網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)方面的制度性安排，應(yīng)增加“將農(nóng)網(wǎng)規(guī)劃納入到經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃”和支持農(nóng)村電網(wǎng)發(fā)展的具體措施，以解決農(nóng)網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)中無法可依的混亂局面。
現(xiàn)行《電力法》及配套法規(guī)沒有電網(wǎng)建設(shè)的邊界和內(nèi)容的相關(guān)規(guī)定，造成了送出工程和配網(wǎng)建設(shè)工程，建設(shè)主體不同、產(chǎn)權(quán)歸屬不同、維護管理混亂的現(xiàn)象。對此，本次《電力法》修改應(yīng)增加電網(wǎng)建設(shè)的邊界與內(nèi)容的制度性規(guī)定。明確“發(fā)電企業(yè)升壓站外第一基(桿)起，到用戶計量裝置均有供電企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)”，并實行電價疏導(dǎo)解決資金來源。
其次是行政責(zé)任和法律適用。
現(xiàn)行電力法為保障立法目標(biāo)的全面實現(xiàn)，設(shè)計并制定了相關(guān)行政機關(guān)的法定權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)。這些權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)的履行是促進中國電力事業(yè)健康發(fā)展，維護電網(wǎng)安全和用電人權(quán)益的重要手段和措施。
實際工作現(xiàn)狀，需要加強兩個層面的工作，一是在修改《電力法》時應(yīng)該增加相關(guān)行政機關(guān)的責(zé)任和義務(wù)，而不是減少;二是強化行政機關(guān)的依法行政能力，以保證《電力法》立法目標(biāo)的實現(xiàn)。
由于電力無實物形態(tài)，導(dǎo)致取證難，加之電力設(shè)施安全與否涉及公共安全和公共利益，而在司法活動中存在法律適用的問題，現(xiàn)行《電力法》在第九章法律責(zé)任中第七十一條、第七十二條、第七十四條明確規(guī)定刑法適用條款，應(yīng)當(dāng)予以保留。
再次是關(guān)于用電檢查。
現(xiàn)行《電力法》第三十三條第二款規(guī)定“供電企業(yè)查電人員和抄表收費人員入戶，進行用電安全檢查或者抄表收費時，應(yīng)當(dāng)出示有關(guān)證件”。
“用戶應(yīng)當(dāng)按照國家校準(zhǔn)的電價和用電計量裝置記錄，按時交納電費;對供電企業(yè)查電人員和抄表收費人員依法履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)提供方便”。
由于發(fā)、輸、配用是一個硬鏈接的整體，方能實現(xiàn)電能的生產(chǎn)、輸送和消費，用電人的用電安全與否直接影響著電網(wǎng)安全。長期以來，供電人履行《電力法》第三十三條第二款的職責(zé)，開展用電檢查工作，防范和減少了大量的用電事故，從而也降低了電網(wǎng)事故的發(fā)生，維護了公共安全和公共利益，保障了用電人的生命財產(chǎn)和用電安全。
同時，供電人也付出了相應(yīng)的成本并承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任。本次《電力法》修改若取消該項對供電人用電檢查的法律授權(quán)，則應(yīng)當(dāng)明確由行政人來承擔(dān)該項工作，不能使用電安全檢查工作處于真空狀態(tài)，導(dǎo)致用電安全事故的上升。
最后是開放電網(wǎng)接入的問題。
現(xiàn)行《電力法》第二十二條規(guī)定：“國家提倡電力生產(chǎn)企業(yè)與電網(wǎng)、電網(wǎng)與電網(wǎng)并網(wǎng)運行。具有獨立法人資格的電力生產(chǎn)企業(yè)要求將生產(chǎn)的電力并網(wǎng)運行的，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)接受。”
“并網(wǎng)運行必須符合國家標(biāo)準(zhǔn)或者電力行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定，一定程度上限制了電源的并網(wǎng)，應(yīng)改為：“符合國家規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的電力生產(chǎn)企業(yè)要求并網(wǎng)的，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)同意”，取消獨立法人限制。
中國電力事業(yè)的輝煌和大發(fā)展、大進步是國家電力體制改革和電力制度文明的結(jié)果，適時推進電力體制改革和修改《電力法》是十分必要的，相信《電力法》的修改將按黨的十八屆三中全會、四中全會精神的要求取得圓滿成功。
據(jù)4月25日新華社報道，第十二屆全國人大常委會第十四次會議決定對《中華人民共和國電力法》(下稱《電力法》)做出修改:刪去第二十五條第三款中的“供電營業(yè)機構(gòu)持《供電營業(yè)許可證》向工商行政管理部門申請領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，方可營業(yè)”。決定自公布之日起施行。
業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，本次對《電力法》的修改僅僅開了個頭。從對電力行業(yè)的影響來看，此次修改使售電主體入市門檻降低，為進一步推進售電側(cè)改革打下法理基礎(chǔ)，與此同時，《電力法》后續(xù)修法仍有很大空間。
電力發(fā)展成就改革基礎(chǔ)
毋庸置疑，中國電力事業(yè)取得了輝煌的成績，其基本原因是國家成功和不斷推進電力體制改革及電力制度文明的作用，成功推動中國電力工業(yè)從計劃經(jīng)濟模式向市場經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)型;從經(jīng)驗管理向制度文明轉(zhuǎn)變。這兩項工作形成了中國電力事業(yè)發(fā)展的動力和模式，成就了中國電力事業(yè)今天的輝煌。
在改革開放前的1975年，全國裝機容量僅為4340萬千瓦，發(fā)電為1958億千瓦時，到2013年分別增加了28倍和27倍。2013年，中國發(fā)電裝機容量首次超越美國位居世界第一，達(dá)到12.5億千瓦。全國火電機組供電標(biāo)煤耗321克/千瓦時，提前實現(xiàn)國家節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃目標(biāo)，煤電機組供電煤耗繼續(xù)居世界先進水平。
2013年，中國發(fā)電量全世界第一，發(fā)電量5.3萬億千瓦時，是美國的1.3倍，歐盟的1.8倍。2013年風(fēng)能發(fā)電全世界第一，全國風(fēng)電新增核準(zhǔn)容量2755萬千瓦，同比增長10%;新增并網(wǎng)容量1492萬千瓦，同比增長約0.6個百分點。
2013年全國風(fēng)電年上網(wǎng)電量為1371億千瓦時，同比增長36%。光伏發(fā)電全世界第一，全年共新增并網(wǎng)太陽能發(fā)電裝機1130萬千瓦，同比增長953.2%，截至2013年底我國并網(wǎng)太陽能發(fā)電裝機容量達(dá)到1479萬千瓦，同比增長335.0%。全年并網(wǎng)太陽能發(fā)電量為87億千瓦時。
此外，中國電力科研在超高壓等方面在世界名列前茅。電價水平在煤電占比70%以上、煤礦價格和運輸價格上漲十多倍的情況下，電價上漲沒有超過一倍，較好地維持了低電價水平。
總而言之，中國電力有效保障和服務(wù)了中國社會經(jīng)濟30多年的大發(fā)展、大進步，更為重要的是中國電力事業(yè)正向發(fā)展的良好勢頭仍在延續(xù)。
電力市場化仍是改革重心
中國電力行業(yè)在《電力法》和配套法規(guī)的規(guī)制下，電力工業(yè)在尊重客觀規(guī)律的前提下，較好地推進了市場化改革。具體表現(xiàn)為：一是，一次能源市場化;二是，《電力法》第三條確立的電源投資市場化，即以法定的形式開放電源投資;三是，電力建設(shè)市場化，電力建設(shè)從設(shè)計、監(jiān)理、施工和設(shè)備都是按市場機制和招投標(biāo)法進行配置。
而本次電法修改爭論的焦點是電能交易市場化和電網(wǎng)投資市場化問題。
電能交易市場化的主要觀點和意見：一是成立全國性的電能交易中心，統(tǒng)一經(jīng)營電能業(yè)務(wù)，電網(wǎng)僅作為基礎(chǔ)性的通道;二是發(fā)電則實行自由定價和政府指導(dǎo)定價;三是用電則增加終端銷售環(huán)節(jié)，與用戶實行自由定價;四是取消供電營業(yè)區(qū)，實行多供電企業(yè)競爭性經(jīng)營。
關(guān)于成立全國性的電能交易中心是否可行，應(yīng)認(rèn)真研究。電能沒有實物形態(tài)，不能儲存，其生產(chǎn)、輸送和使用都是在發(fā)電、輸電和用電系統(tǒng)中同時完成。這決定了電力生產(chǎn)、輸送、使用和交易的特殊性。
設(shè)立全國性的電力交易中心，勢必要引進期貨、股票交易的原理和機制方能實現(xiàn)電能的交易，其實質(zhì)是一個高級金融市場。試想，在中國期貨市場和股票市場尚不成熟，須進一步完善和提升之際，修改《電力法》作出建立全國性電能交易中心的立法安排，尚不成熟。
立法一般是將成熟、穩(wěn)定的政策和經(jīng)驗理性化為國家法律制度，以實現(xiàn)經(jīng)濟社會的正向發(fā)展。
發(fā)電側(cè)和終端銷售實現(xiàn)自由定價，由于我國以市場為導(dǎo)向的電價制度機制尚未完全形成，致使發(fā)電人長期處于虧損狀態(tài)，若發(fā)電側(cè)放開電價管制，勢必引起發(fā)電側(cè)的全面大幅度漲價。
在電能銷售環(huán)節(jié)中再增一個終端銷售企業(yè)無疑只會抬高電價。
再看輸配電環(huán)節(jié)，其供電人資產(chǎn)負(fù)載率達(dá)到80%左右，投資回報只有1%，遠(yuǎn)低于市場平均利潤水平，遠(yuǎn)未做到《電力法》規(guī)定的“適當(dāng)超前發(fā)展”“應(yīng)當(dāng)合理補償成本，合理確定收益，依法計入稅金，堅持公平負(fù)擔(dān)，促進電力建設(shè)”的法定要求。
可以說，現(xiàn)行的低電價是不符合《電力法》規(guī)定和電力工業(yè)可持續(xù)發(fā)展要求的。當(dāng)下中國電力行業(yè)中，其發(fā)電人、供電人，都有法律層面和事實層面的漲價需求，開放發(fā)電側(cè)和終端售電價格的立法決策應(yīng)當(dāng)慎之又慎。
關(guān)于取消供電營業(yè)區(qū)，實現(xiàn)供電的競爭性經(jīng)營，以平抑和降低電價。要實現(xiàn)供電的市場化競爭，借廠網(wǎng)分開模式，將發(fā)電大卸五大塊，必須在市場中設(shè)立五個以上的供電市場經(jīng)營的主體，方可能實現(xiàn)相對競爭。
試想，全國每年的用電量由五個供電企業(yè)按照市場原則實現(xiàn)競爭性經(jīng)營的話，無疑可以實現(xiàn)平抑電價的目的。但是，問題在于設(shè)立五個以上的供電企業(yè)要增加物化勞動和活勞動，而每個供電企業(yè)只能有五分之一左右的電量業(yè)務(wù)，這種制度安排下，電量要分?jǐn)傂略O(shè)立的供電企業(yè)物化勞動和活勞動的成本，即首先得提高電價消化新供電企業(yè)的成本，再進行競爭，形成以高電價為基礎(chǔ)的市場競爭。這時，電價形成的剛性成本，再完善市場和競爭也難以平抑電價的剛性成本，通過競爭后的電價遠(yuǎn)高于原電價，這不是修改電力法的目的。
必須說明的是，市場化是改革的方向，而改革的目的是保障經(jīng)濟社會的健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，不應(yīng)簡單地把電力市場化作為改革的目標(biāo)，只能為手段。
因此，電力改革應(yīng)堅持市場化方向，形成最佳市場化。保障中國電力工業(yè)的健康、穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，向社會提供優(yōu)質(zhì)的電能和服務(wù)，而不是最大市場化，最大市場化可形成充分的競爭性市場。中國要實現(xiàn)中等發(fā)達(dá)水平，現(xiàn)有12.5億的裝機規(guī)模和電網(wǎng)規(guī)模還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，發(fā)展仍是今后長期的重要任務(wù)。
進一步完善定價機制和電網(wǎng)開放
現(xiàn)行《電力法》對電價只做了一些原則性的制度安排，沒形成以市場為導(dǎo)向的電價形成制度型機制。本次《電力法》修改工作應(yīng)根據(jù)電力法總則的規(guī)定，電力“適應(yīng)國民經(jīng)濟發(fā)展”的原則，制定以市場為導(dǎo)向的發(fā)電人和供電人法定利潤制度規(guī)范，即由法律確定發(fā)電人和供電人的利潤水平，規(guī)定一個法定區(qū)間。
當(dāng)發(fā)電總裝機容量大于經(jīng)濟發(fā)展需求時，上網(wǎng)電價下行到法定利潤的下端，反之在其間的高端;供電人的法定利潤應(yīng)高于市場平均利潤水平，并有擴大再生產(chǎn)的能力，電價管理由經(jīng)驗管上升為制度形成，政府由制定電價轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管成本。
此外，還有開放電網(wǎng)經(jīng)營的問題。
現(xiàn)行《電力法》規(guī)定的開放電源投資、政企分開、網(wǎng)產(chǎn)分開和主副分離無疑為電力工業(yè)的改革和發(fā)展確立了方向，提供了制度性的動力和保障，是中國電體制度改革和《電力法》的成功之作?！峨娏Ψā返谌龡l開放了電源投資;第六條實現(xiàn)了政企分開和依法宏觀間接管理的市場經(jīng)管模式;第七條為電力建設(shè)、生產(chǎn)、輸配和輔業(yè)分離做了制度性安排。
政企分開簡化了行政管理，建立了符合市場經(jīng)濟規(guī)律的宏觀管理模式，活躍了市場主體;網(wǎng)產(chǎn)分開和開放電源投資充分釋放了發(fā)電人的積極性，同時實現(xiàn)了電源的大發(fā)展不僅滿足了經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，同時為平抑電價起到了積極的作用;主副分離切斷了副業(yè)吃電價成本的臍帶，還原了電價的真實性。
現(xiàn)行《電力法》沒有開放電網(wǎng)投資，在一定程度上限制了投資的自主性和電網(wǎng)的發(fā)展?！峨娏Ψā沸薷膽?yīng)當(dāng)增加和開放電網(wǎng)投資的制度性安排。但還要明確和規(guī)定非國有資金的投資比重，因為電網(wǎng)承擔(dān)著公共安全、公共利益和普遍服務(wù)的責(zé)任，電網(wǎng)應(yīng)不以贏利為唯一目標(biāo)。
因此，電網(wǎng)開放投資必須以國家控股為前提，電網(wǎng)的經(jīng)營管理權(quán)必須以國有資金控制為前提，以保證公共安全、公共利益和普遍服務(wù)責(zé)任的履行。電網(wǎng)經(jīng)營以法定的“安全、優(yōu)質(zhì)和經(jīng)濟”為目標(biāo)，在修改《電力法》時，簡單地做開放電網(wǎng)投資和經(jīng)營的制度安排是值得再思考和再研究的。
修法未竟之項
除上述幾個重點外，修法還有幾個方面應(yīng)該予以關(guān)注。
首先是電力規(guī)劃。
現(xiàn)行《電力法》對電力規(guī)劃做了較為全面的制度性安排，“電力發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要制定，并納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。電力發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)合理的利用能源，電源月與電網(wǎng)配套發(fā)展，提高經(jīng)濟效益和利于環(huán)境保護的原則。
城市電網(wǎng)的建設(shè)與相關(guān)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)納入城市總體規(guī)劃。城市人民政府應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃，安排變電設(shè)施用地，輸電線路走廊和電纜通道，任何單位和個人不得非法占用變電設(shè)施用地，輸電線路走廊和電纜通道。對中國電力事業(yè)的發(fā)展起到了積極的作用。但是，缺少農(nóng)網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)方面的制度性安排，應(yīng)增加“將農(nóng)網(wǎng)規(guī)劃納入到經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃”和支持農(nóng)村電網(wǎng)發(fā)展的具體措施，以解決農(nóng)網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)中無法可依的混亂局面。
現(xiàn)行《電力法》及配套法規(guī)沒有電網(wǎng)建設(shè)的邊界和內(nèi)容的相關(guān)規(guī)定，造成了送出工程和配網(wǎng)建設(shè)工程，建設(shè)主體不同、產(chǎn)權(quán)歸屬不同、維護管理混亂的現(xiàn)象。對此，本次《電力法》修改應(yīng)增加電網(wǎng)建設(shè)的邊界與內(nèi)容的制度性規(guī)定。明確“發(fā)電企業(yè)升壓站外第一基(桿)起，到用戶計量裝置均有供電企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)”，并實行電價疏導(dǎo)解決資金來源。
其次是行政責(zé)任和法律適用。
現(xiàn)行電力法為保障立法目標(biāo)的全面實現(xiàn)，設(shè)計并制定了相關(guān)行政機關(guān)的法定權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)。這些權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)的履行是促進中國電力事業(yè)健康發(fā)展，維護電網(wǎng)安全和用電人權(quán)益的重要手段和措施。
實際工作現(xiàn)狀，需要加強兩個層面的工作，一是在修改《電力法》時應(yīng)該增加相關(guān)行政機關(guān)的責(zé)任和義務(wù)，而不是減少;二是強化行政機關(guān)的依法行政能力，以保證《電力法》立法目標(biāo)的實現(xiàn)。
由于電力無實物形態(tài)，導(dǎo)致取證難，加之電力設(shè)施安全與否涉及公共安全和公共利益，而在司法活動中存在法律適用的問題，現(xiàn)行《電力法》在第九章法律責(zé)任中第七十一條、第七十二條、第七十四條明確規(guī)定刑法適用條款，應(yīng)當(dāng)予以保留。
再次是關(guān)于用電檢查。
現(xiàn)行《電力法》第三十三條第二款規(guī)定“供電企業(yè)查電人員和抄表收費人員入戶，進行用電安全檢查或者抄表收費時，應(yīng)當(dāng)出示有關(guān)證件”。
“用戶應(yīng)當(dāng)按照國家校準(zhǔn)的電價和用電計量裝置記錄，按時交納電費;對供電企業(yè)查電人員和抄表收費人員依法履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)提供方便”。
由于發(fā)、輸、配用是一個硬鏈接的整體，方能實現(xiàn)電能的生產(chǎn)、輸送和消費，用電人的用電安全與否直接影響著電網(wǎng)安全。長期以來，供電人履行《電力法》第三十三條第二款的職責(zé)，開展用電檢查工作，防范和減少了大量的用電事故，從而也降低了電網(wǎng)事故的發(fā)生，維護了公共安全和公共利益，保障了用電人的生命財產(chǎn)和用電安全。
同時，供電人也付出了相應(yīng)的成本并承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任。本次《電力法》修改若取消該項對供電人用電檢查的法律授權(quán)，則應(yīng)當(dāng)明確由行政人來承擔(dān)該項工作，不能使用電安全檢查工作處于真空狀態(tài)，導(dǎo)致用電安全事故的上升。
最后是開放電網(wǎng)接入的問題。
現(xiàn)行《電力法》第二十二條規(guī)定：“國家提倡電力生產(chǎn)企業(yè)與電網(wǎng)、電網(wǎng)與電網(wǎng)并網(wǎng)運行。具有獨立法人資格的電力生產(chǎn)企業(yè)要求將生產(chǎn)的電力并網(wǎng)運行的，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)接受。”
“并網(wǎng)運行必須符合國家標(biāo)準(zhǔn)或者電力行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定，一定程度上限制了電源的并網(wǎng)，應(yīng)改為：“符合國家規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的電力生產(chǎn)企業(yè)要求并網(wǎng)的，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)同意”，取消獨立法人限制。
中國電力事業(yè)的輝煌和大發(fā)展、大進步是國家電力體制改革和電力制度文明的結(jié)果，適時推進電力體制改革和修改《電力法》是十分必要的，相信《電力法》的修改將按黨的十八屆三中全會、四中全會精神的要求取得圓滿成功。
