2002年，在國務(wù)院頒布的《電力體制改革方案》(又稱電改“5號文”)中，為電力體制改革規(guī)劃了一條市場化的中長期路線：通過廠網(wǎng)分離、主輔分離、輸配分離、競價(jià)上網(wǎng)四步改革措施逐步構(gòu)建起競爭性的電力市場。十二年過去了，在整個(gè)電力行業(yè)中，中國現(xiàn)有的電力行業(yè)格局基本維持了“五號文”改革規(guī)劃，只完成了“廠網(wǎng)分開、主輔分離”，而“輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)”曾小范圍試點(diǎn)都均告失敗。
停滯了十年的電力改革，在日前終于迎來實(shí)質(zhì)性“重啟”。(2014年)11月4日，國家發(fā)改委稱，為探索建立獨(dú)立的輸配電價(jià)形成機(jī)制，推進(jìn)電力市場化改革，制定出了《關(guān)于深圳市開展輸配電價(jià)改革試點(diǎn)的通知》，建立獨(dú)立的輸配電價(jià)體系。
1、電力體制改革背景
1. 1電改歷史沿革
2002年2月，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》，決定啟動以“廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)、打破壟斷、引入競爭”為主的新一輪電力體制改革。原國家電力公司被拆分為兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團(tuán)和四大電力輔業(yè)集團(tuán)。
2003年3月，國家電監(jiān)會成立，開始履行電力市場監(jiān)管者的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)“政監(jiān)分開”。
2003年7月，國務(wù)院出臺了《電價(jià)改革方案》，確定電價(jià)改革的目標(biāo)、原則及主要改革措施。電價(jià)被劃分為上網(wǎng)、輸電、配電和終端銷售電價(jià)。
2004年3月，電監(jiān)會和發(fā)改委下發(fā)《電力用戶向發(fā)電企業(yè)直購電試點(diǎn)暫行管理辦法》。
2004年12月，國家發(fā)展改革委出臺《關(guān)于建立煤電價(jià)格聯(lián)動機(jī)制的意見》。
2007年4月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革的實(shí)施意見》，總體思路為：深化電力體制改革要針對解決電源結(jié)構(gòu)不合理、電網(wǎng)建設(shè)相對滯后、市場在電力資源配置的基礎(chǔ)性作用發(fā)揮不夠等突出問題。
2009年10月。發(fā)改委和電監(jiān)會聯(lián)合制定《關(guān)于加快推進(jìn)電價(jià)改革的若干意見(征求意見稿)》，明確改革的必要性，確定改革目標(biāo)和原則，并提出電價(jià)改革的七個(gè)重點(diǎn)任務(wù)。
2010年，中央多部委叫停地方“直購電”試點(diǎn)。
2011年9月，由兩大電網(wǎng)公司剝離的輔業(yè)與4家中央電力設(shè)計(jì)施工企業(yè)重組形成中國電力建設(shè)集團(tuán)有限公司、中國能源建設(shè)集團(tuán)有限公司，標(biāo)志中國歷時(shí)多年的電力體制改革終于邁出電網(wǎng)主輔分離改革的重要步驟。
2014年上半年，安徽、江蘇、江西等十多個(gè)省重啟“直購電”試點(diǎn)。
2014年6月，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議，習(xí)總書記說道，電力系統(tǒng)中長期以來調(diào)度與輸配電合二為一，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動員，是“政企不分”的典型體現(xiàn);能源領(lǐng)域應(yīng)進(jìn)行革命，還原能源的商品屬性，在電、油、天然氣等等領(lǐng)域價(jià)格機(jī)制不清晰，應(yīng)進(jìn)行改革由市場決定能源價(jià)格。抓緊制定電力體制改革的總體方案。
2014年10月，深圳發(fā)布《深圳市輸配電價(jià)改革試點(diǎn)方案》，拉開新一輪電力改革。
1. 2十年電力改革評價(jià)與影響進(jìn)程的原因
“5號文”的頒發(fā)已有十余年，初步建立了中國競爭性電力體制，大幅提高了電力產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率，顯著提高了電力產(chǎn)業(yè)、特別是發(fā)電企業(yè)的資產(chǎn)效率，應(yīng)對了中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展需求;但是整體而言，電改進(jìn)程緩慢，成效不盡如人意，主要原因是：
(1)外部環(huán)境及條件發(fā)生較大變化
一是對我國能源消費(fèi)情況和環(huán)境約束狀況估計(jì)不足，二是2002年開始出現(xiàn)的大面積和結(jié)構(gòu)性電力短缺問題使電改受到一定影響。
(2)“5號文”在整個(gè)社會上并未達(dá)到完全共識
人們多在是否充分考慮我國體制及國情?是否簡單的“引入競爭”、“垂直分割”?改革是否一步到位?等三個(gè)問題引發(fā)廣泛討論。
(3)對電改存在問題缺乏解決思路
“5號文”的制定，其頂層設(shè)計(jì)能力嚴(yán)重不足，對電力系統(tǒng)各環(huán)節(jié)及各地區(qū)的差異欠缺考慮，實(shí)行一刀切。
(4)需考慮如何滿足電力系統(tǒng)節(jié)能減排要求
近年來，電力系統(tǒng)節(jié)能減排要求近年越來越突出，國際經(jīng)驗(yàn)表明，以“垂直拆分”和“引入競爭”為主線的電改模式不利于節(jié)能減排，為社會提供普遍服務(wù)也受到明顯影響。
2、國外電力體制改革的模式
2. 1法國電改
法國在開放電力市場的同時(shí)，卻在很大程度上保留了原有的價(jià)格體制，事實(shí)上形成了電價(jià)的“雙軌制”。
以居民用電戶為例。2007年以后居民用戶確實(shí)可以自由選擇當(dāng)?shù)厝魏我患夜╇娚痰姆?wù)。從表面來看，各個(gè)供電商提供的套餐大同小異，電費(fèi)水平相差不大。然而，從價(jià)格形成機(jī)制來看，如果選擇法國電力公司(EDF)以外的供電商，電費(fèi)均為市場價(jià)，有一定的不確定性;而EDF的電費(fèi)屬于“監(jiān)管價(jià)”，與改革前的EDF的電價(jià)形成機(jī)制一脈相承。雖然號稱“監(jiān)管價(jià)”，但實(shí)際上并不受法國能源監(jiān)管委員會的控制。法國政府對電力改革中保留“監(jiān)管電價(jià)”的原因是這樣解釋的：由于法國核電的競爭性，法國電價(jià)一直低于歐洲平均水平;而核電資產(chǎn)則是幾十年來法國納稅人“供養(yǎng)”的，不能因?yàn)闅W盟電力市場一體化而使法國消費(fèi)者承受與其他歐洲國家一樣的高電價(jià)。然而，“監(jiān)管電價(jià)”的存在事實(shí)上維系了EDF的壟斷地位，對其他供電商而言很不公平，更與電力改革和市場化的目標(biāo)相悖。
因此，2010年起法國又啟動了新的一輪電力改革，這一次改革的對象就是“監(jiān)管電價(jià)”，但依然是一個(gè)漸進(jìn)的過程。針對EDF與其他供電商在銷售市場上不平等地位的問題，法國政府還推出了一個(gè)“在監(jiān)管條件下獲取歷史核電”(簡稱ARENH)的特殊政策，有效期一直到2025年。其初衷是讓市場上與EDF競爭的供電商也能分享法國核電的歷史資產(chǎn)所帶來的低價(jià)電源，而不只是運(yùn)營法國核電廠的EDF一家“自發(fā)自用”。
總體來看，法國電力改革并不到位，市場化名不符實(shí)。法國電力公司雖然不再是法律意義上的壟斷企業(yè)，但是卻保留了事實(shí)上的壟斷地位。法國能源監(jiān)管委員會的“獨(dú)立性”有限，在事關(guān)重大的電價(jià)方面只有“建議權(quán)”，政府那只看得見的手依然在發(fā)電、輸配電和銷售各個(gè)環(huán)節(jié)操縱價(jià)格。因此，法國的電力改革飽受歐盟批評，認(rèn)為法國是歐盟成員國中電力市場化程度最低的國家之一。
2. 2電力改革的日本模式
日本的地域性發(fā)送配售垂直一體化體制，曾被視為是“壟斷”與“市場化”的完美結(jié)合，但在2011年“311大地震”之后，被證明這一模式在應(yīng)對特大緊急意外時(shí)存在缺陷。這自然激發(fā)了日本國內(nèi)醞釀新一輪電力改革，預(yù)計(jì)這一計(jì)劃最遲將在2015年左右展開，耗時(shí)約5年，這將是日本自1950年代以來對電力行業(yè)最大范圍的重組。這一輪改革的長期走向是自由化和市場化，中期目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“發(fā)送電分離”，日本內(nèi)閣近期已同意將實(shí)施發(fā)電與輸配電領(lǐng)域分離，并開放民用電力的市場競爭。
“改革必須結(jié)合國情”，日本的電力改革模式恐怕無法照搬到中國，但改革手法往往存在相通之處，其在改革過程中堅(jiān)持定性與定量分析相結(jié)合的方式就著實(shí)值得借鑒。所謂“定性”，也就是定義改革的性質(zhì)，電力改革是堅(jiān)持國有還是私有，堅(jiān)持政府控制還是走市場化道路，這是一個(gè)根本性的問題，這一問題不解決，電力改革就將停留在“治標(biāo)不治本”的階段。而日本的電力改革是以自由化和市場化為目標(biāo)。在電力行業(yè)內(nèi)部引入民間競爭的改革，長期都受到擁有巨大政治影響力的電力巨頭阻撓，但福島核電站事故令電力巨頭的游說能力大為削弱，在定價(jià)問題上也面臨極大壓力。
同時(shí)，由于能源資源匱乏，日本政府對待電力市場化改革的態(tài)度也非常謹(jǐn)慎，即在保證有穩(wěn)定投資和可靠電力供應(yīng)的前提下進(jìn)行改革。每次實(shí)行電力市場化改革之前都會對“電力法”進(jìn)行修改，隨后才實(shí)行相關(guān)改革。在售電側(cè)市場放開過程中，日本于1999和2003年兩次修改電力法，于2000和2004年才開始實(shí)施相關(guān)的改革內(nèi)容，確保了電力市場化改革的權(quán)威性、合法性。這顯然符合日本資源依賴進(jìn)口、九大區(qū)域電網(wǎng)之間不存在資源優(yōu)化配置的特點(diǎn)。
其次，所謂“定量”也就是在改革時(shí)堅(jiān)持從事實(shí)、數(shù)據(jù)出發(fā)。業(yè)內(nèi)普遍評價(jià)，日本是目前唯一對電力改革的各種模式做過量化分析的國家，在討論日本電力改革時(shí)，日本電力中央研究所對電力公司垂直一體化體制的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行過定量分析。結(jié)果表明，相對于廠商分離體制，發(fā)送電配售一體化體制可以節(jié)省4%-14%的費(fèi)用(家庭電力公司平均為9%)，這一量化分析結(jié)果在日本選擇電力改革方向時(shí)起到重要的決策參考作用。
同時(shí)，日本的電力改革也是電力法與時(shí)俱進(jìn)的過程。1991年至2002年，日本就對1947年制定的《禁止壟斷法》進(jìn)行了一系列大修改，被視為屬于自然壟斷行業(yè)的鐵路、電力、燃?xì)狻⑼ㄐ诺刃袠I(yè)引入了競爭機(jī)制。在這一大背景下，日本又對《電力事業(yè)法》進(jìn)行了3次修改，這一切努力都讓電力市場化改革不斷地深入。
3、深圳輸配電價(jià)改革釋放的信號
3. 1深圳輸配電價(jià)改革試點(diǎn)介紹
國家發(fā)展改革委4日公布了《關(guān)于深圳市開展輸配電價(jià)改革試點(diǎn)的通知》，通知指出，將現(xiàn)行電網(wǎng)企業(yè)依靠買電、賣電獲取購銷差價(jià)收入的盈利模式，改為對電網(wǎng)企業(yè)實(shí)行總收入監(jiān)管的模式。推動建立獨(dú)立的輸配電價(jià)體系，正式啟動我國新一輪輸配電價(jià)改革試點(diǎn)。通知明確，獨(dú)立輸配電價(jià)體系建立后，要積極推進(jìn)發(fā)電側(cè)和銷售側(cè)電價(jià)市場化，電網(wǎng)企業(yè)按政府核定的輸配電價(jià)收取過網(wǎng)費(fèi)。其目的在于在深圳市建立獨(dú)立的輸配電價(jià)體系，完善輸配電價(jià)監(jiān)管制度和監(jiān)管方法，促進(jìn)電力市場化改革;為其他地區(qū)輸配電價(jià)改革積累經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)輸配電價(jià)監(jiān)管的科學(xué)化、規(guī)范化和制度化。
3. 2釋放國家開展電力市場化改革信號
電力體制改革十多年來，我國電力市場參與主體上已經(jīng)在發(fā)電端形成多主體競爭局面，但輸電、配電、售電垂直一體化的壟斷局面仍然存在，上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)也由政府制定。
深圳市開展輸配電價(jià)改革試點(diǎn)，建立獨(dú)立的輸配電價(jià)體系，是電力市場化改革的第一步也是最為關(guān)鍵的基礎(chǔ)性一步，這項(xiàng)改革的試點(diǎn)，釋放出國家開展電力市場化改革的強(qiáng)烈信號。
“上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)由市場形成、輸配電價(jià)由政府定價(jià)”的改革方向意味著電網(wǎng)不再掙價(jià)差，還原其公用事業(yè)屬性。今后的電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營模式將以市場化為主導(dǎo)，這點(diǎn)是方案釋放出的國家電力體制改革的發(fā)展方向。下一步，在深圳市開展輸配電價(jià)改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，國家將總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善輸配電價(jià)改革方案的意見和建議，為全面推進(jìn)輸配電價(jià)改革創(chuàng)造條件。
3. 3強(qiáng)化對電網(wǎng)企業(yè)的成本約束
直接要求電網(wǎng)企業(yè)改變現(xiàn)有成本費(fèi)用的核算方式，由現(xiàn)行按成本屬性分類的方式改為按經(jīng)濟(jì)活動(分生產(chǎn)成本、管理費(fèi)用和銷售費(fèi)用)的方式歸集成本，并進(jìn)一步細(xì)化到按分電壓等級歸集成本。
其意義在于：
(1)通過監(jiān)管和改變成本計(jì)算方式，將電網(wǎng)企業(yè)原有成本管理由“行政式”管理轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;經(jīng)營式”管理，直接了解電網(wǎng)企業(yè)成本構(gòu)成，摸清電網(wǎng)企業(yè)真實(shí)家底，真正知道電網(wǎng)投資真正的“盈利點(diǎn)”和“虧損點(diǎn)”，促使電網(wǎng)企業(yè)“成本透明、公開”，為下一步電力市場化改革，如何劃分電網(wǎng)資產(chǎn)、如何拆分公司、如何設(shè)定運(yùn)營模式，提供直接依據(jù)。
(2)倒逼電網(wǎng)企業(yè)，降低內(nèi)部損耗，管控生產(chǎn)成本和管理費(fèi)用，引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)正確、合理投資，提高電網(wǎng)投資回報(bào)和投資效率。
同時(shí)，為確保成本管控取得實(shí)效，監(jiān)管還建立了成本的“激勵(lì)與約束機(jī)制”，對于實(shí)際成本低于核定準(zhǔn)許成本的，予以50%的獎(jiǎng)勵(lì)，并在下一監(jiān)管周期核價(jià)時(shí)予以適當(dāng)?shù)目紤];高于核定成本的，予以懲罰。
其意義在于：監(jiān)管設(shè)定了成本管控的一條紅線，使電網(wǎng)企業(yè)只能降成本，不能提成本。但由于對于成本的約束獎(jiǎng)懲，建議電網(wǎng)企業(yè)的成本不能一次降得太低，否則將極大地壓縮電網(wǎng)企業(yè)后續(xù)的成本調(diào)控空間。
3. 4強(qiáng)化對電網(wǎng)企業(yè)的收入監(jiān)管
電網(wǎng)企業(yè)總收入的核定方法為：準(zhǔn)許收入=準(zhǔn)許成本+準(zhǔn)許收益+稅金。其中，準(zhǔn)許成本及稅金，基本為固定量值，重點(diǎn)考慮準(zhǔn)許收益。
準(zhǔn)許收益等于可計(jì)提收益的有效資產(chǎn)乘以加權(quán)平均資本收益率?？捎?jì)提收益的有效資產(chǎn)是指由電網(wǎng)企業(yè)投資形成的、可獲取投資收益的有效資產(chǎn)。用戶或地方政府無償移交等非電網(wǎng)企業(yè)投資形成的資產(chǎn)，不計(jì)提投資收益。
其意義在于：限制電網(wǎng)企業(yè)收益資產(chǎn)范圍，控制電網(wǎng)企業(yè)總體收益。要求：電網(wǎng)企業(yè)的收入今后應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)投資形成的、可獲取投資收益的有效資產(chǎn)，并且進(jìn)一步要求電網(wǎng)企業(yè)重視企業(yè)投資效率和收益。
因此，此次深圳輸配電價(jià)改革的試點(diǎn)，意義十分重大，本質(zhì)在于了解電網(wǎng)企業(yè)成本構(gòu)成，為下一階段電力市場化改革奠定基礎(chǔ)，同時(shí)，加強(qiáng)對電網(wǎng)企業(yè)的成本約束和收入監(jiān)管，倒逼電網(wǎng)企業(yè)“降成本、提效益”的內(nèi)部運(yùn)營模式的轉(zhuǎn)變。
4、輸配電價(jià)改革試點(diǎn)方案對電網(wǎng)企業(yè)的影響
4. 1經(jīng)營管理影響
輸配電價(jià)試點(diǎn)方案是配合電力體制改革總體方案而先行的局部試點(diǎn)。輸配電價(jià)的獨(dú)立核算短期并不會造成輸配電價(jià)下降。激勵(lì)約束機(jī)制中，節(jié)約成本50%歸電網(wǎng)。這種激勵(lì)機(jī)制表面是激勵(lì)，實(shí)則是約束。節(jié)約成本對于電網(wǎng)來說就是自念緊箍咒。長期來看，政府將增強(qiáng)輸配電價(jià)的透明度，提升國家對輸配電價(jià)的監(jiān)管能力，從而逐漸形成合理的輸配電價(jià)。
4. 2企業(yè)結(jié)構(gòu)影響
試點(diǎn)方案對供電局組織結(jié)構(gòu)沒有直接影響。但未來是否會將配售主體分開，目前還不明晰?？赡軙⒖挤▏腅DF電力公司，將配售分開，各自成立獨(dú)立的公司，但都屬于集團(tuán)下屬企業(yè)。這樣的資產(chǎn)分開和獨(dú)立，將會為電力改革的下一步動作做好準(zhǔn)備。
4. 3商業(yè)模式影響
試點(diǎn)方案提及在獨(dú)立的輸配電價(jià)體系建立后，將積極推進(jìn)發(fā)電側(cè)和銷售側(cè)電價(jià)的市場化。目前電網(wǎng)企業(yè)的盈利模式是依靠買電、賣電獲取購銷差價(jià)收入的盈利，輸配電價(jià)一旦核準(zhǔn)，政府將嚴(yán)格監(jiān)控電網(wǎng)企業(yè)實(shí)行總收入，電網(wǎng)企業(yè)的盈利模式則變?yōu)槭杖∵^網(wǎng)費(fèi)，總收入將被固定。同時(shí)大用戶直購或者新的售電主體出現(xiàn)將蠶食一部分供電局電量潛在增長量。而新的售電主體發(fā)展情況有待觀察。
4. 4市場格局影響
試點(diǎn)方案的配套改革將開放售電市場主體進(jìn)入，形成新的售電企業(yè)。
4. 5電網(wǎng)投資影響
由于新的輸配電價(jià)是成本加收益的模式。在這種輸配電價(jià)機(jī)制下，電網(wǎng)公司有積極投資電網(wǎng)的傾向，因此有過度投資的風(fēng)險(xiǎn)。未來電網(wǎng)投資將受到政府的更嚴(yán)格監(jiān)管，電網(wǎng)企業(yè)投資自主性將削弱。但短期政府監(jiān)管能力較弱，所以存在一定的轉(zhuǎn)變期。
4. 6財(cái)務(wù)管理影響
新的輸配電核算方式將要求形成新的成本核算機(jī)制，供電局需要完善核算體系。
4. 7職工薪酬影響
由于目前的方案僅為電價(jià)改革方案，對于下一步的電力體制改革還有待國資委的具體方案。輸配電價(jià)核定后職工薪酬總額的核定方式也有待國資委和網(wǎng)公司下一步的方案。但從現(xiàn)方案“管住中間，放開兩頭”的電價(jià)改革思路看，對電網(wǎng)公司成本進(jìn)行更加嚴(yán)格的管控基本已可確定是未來的改革方向。
停滯了十年的電力改革，在日前終于迎來實(shí)質(zhì)性“重啟”。(2014年)11月4日，國家發(fā)改委稱，為探索建立獨(dú)立的輸配電價(jià)形成機(jī)制，推進(jìn)電力市場化改革，制定出了《關(guān)于深圳市開展輸配電價(jià)改革試點(diǎn)的通知》，建立獨(dú)立的輸配電價(jià)體系。
1、電力體制改革背景
1. 1電改歷史沿革
2002年2月，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》，決定啟動以“廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)、打破壟斷、引入競爭”為主的新一輪電力體制改革。原國家電力公司被拆分為兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團(tuán)和四大電力輔業(yè)集團(tuán)。
2003年3月，國家電監(jiān)會成立，開始履行電力市場監(jiān)管者的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)“政監(jiān)分開”。
2003年7月，國務(wù)院出臺了《電價(jià)改革方案》，確定電價(jià)改革的目標(biāo)、原則及主要改革措施。電價(jià)被劃分為上網(wǎng)、輸電、配電和終端銷售電價(jià)。
2004年3月，電監(jiān)會和發(fā)改委下發(fā)《電力用戶向發(fā)電企業(yè)直購電試點(diǎn)暫行管理辦法》。
2004年12月，國家發(fā)展改革委出臺《關(guān)于建立煤電價(jià)格聯(lián)動機(jī)制的意見》。
2007年4月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革的實(shí)施意見》，總體思路為：深化電力體制改革要針對解決電源結(jié)構(gòu)不合理、電網(wǎng)建設(shè)相對滯后、市場在電力資源配置的基礎(chǔ)性作用發(fā)揮不夠等突出問題。
2009年10月。發(fā)改委和電監(jiān)會聯(lián)合制定《關(guān)于加快推進(jìn)電價(jià)改革的若干意見(征求意見稿)》，明確改革的必要性，確定改革目標(biāo)和原則，并提出電價(jià)改革的七個(gè)重點(diǎn)任務(wù)。
2010年，中央多部委叫停地方“直購電”試點(diǎn)。
2011年9月，由兩大電網(wǎng)公司剝離的輔業(yè)與4家中央電力設(shè)計(jì)施工企業(yè)重組形成中國電力建設(shè)集團(tuán)有限公司、中國能源建設(shè)集團(tuán)有限公司，標(biāo)志中國歷時(shí)多年的電力體制改革終于邁出電網(wǎng)主輔分離改革的重要步驟。
2014年上半年，安徽、江蘇、江西等十多個(gè)省重啟“直購電”試點(diǎn)。
2014年6月，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議，習(xí)總書記說道，電力系統(tǒng)中長期以來調(diào)度與輸配電合二為一，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動員，是“政企不分”的典型體現(xiàn);能源領(lǐng)域應(yīng)進(jìn)行革命，還原能源的商品屬性，在電、油、天然氣等等領(lǐng)域價(jià)格機(jī)制不清晰，應(yīng)進(jìn)行改革由市場決定能源價(jià)格。抓緊制定電力體制改革的總體方案。
2014年10月，深圳發(fā)布《深圳市輸配電價(jià)改革試點(diǎn)方案》，拉開新一輪電力改革。
1. 2十年電力改革評價(jià)與影響進(jìn)程的原因
“5號文”的頒發(fā)已有十余年，初步建立了中國競爭性電力體制，大幅提高了電力產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率，顯著提高了電力產(chǎn)業(yè)、特別是發(fā)電企業(yè)的資產(chǎn)效率，應(yīng)對了中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展需求;但是整體而言，電改進(jìn)程緩慢，成效不盡如人意，主要原因是：
(1)外部環(huán)境及條件發(fā)生較大變化
一是對我國能源消費(fèi)情況和環(huán)境約束狀況估計(jì)不足，二是2002年開始出現(xiàn)的大面積和結(jié)構(gòu)性電力短缺問題使電改受到一定影響。
(2)“5號文”在整個(gè)社會上并未達(dá)到完全共識
人們多在是否充分考慮我國體制及國情?是否簡單的“引入競爭”、“垂直分割”?改革是否一步到位?等三個(gè)問題引發(fā)廣泛討論。
(3)對電改存在問題缺乏解決思路
“5號文”的制定，其頂層設(shè)計(jì)能力嚴(yán)重不足，對電力系統(tǒng)各環(huán)節(jié)及各地區(qū)的差異欠缺考慮，實(shí)行一刀切。
(4)需考慮如何滿足電力系統(tǒng)節(jié)能減排要求
近年來，電力系統(tǒng)節(jié)能減排要求近年越來越突出，國際經(jīng)驗(yàn)表明，以“垂直拆分”和“引入競爭”為主線的電改模式不利于節(jié)能減排，為社會提供普遍服務(wù)也受到明顯影響。
2、國外電力體制改革的模式
2. 1法國電改
法國在開放電力市場的同時(shí)，卻在很大程度上保留了原有的價(jià)格體制，事實(shí)上形成了電價(jià)的“雙軌制”。
以居民用電戶為例。2007年以后居民用戶確實(shí)可以自由選擇當(dāng)?shù)厝魏我患夜╇娚痰姆?wù)。從表面來看，各個(gè)供電商提供的套餐大同小異，電費(fèi)水平相差不大。然而，從價(jià)格形成機(jī)制來看，如果選擇法國電力公司(EDF)以外的供電商，電費(fèi)均為市場價(jià)，有一定的不確定性;而EDF的電費(fèi)屬于“監(jiān)管價(jià)”，與改革前的EDF的電價(jià)形成機(jī)制一脈相承。雖然號稱“監(jiān)管價(jià)”，但實(shí)際上并不受法國能源監(jiān)管委員會的控制。法國政府對電力改革中保留“監(jiān)管電價(jià)”的原因是這樣解釋的：由于法國核電的競爭性，法國電價(jià)一直低于歐洲平均水平;而核電資產(chǎn)則是幾十年來法國納稅人“供養(yǎng)”的，不能因?yàn)闅W盟電力市場一體化而使法國消費(fèi)者承受與其他歐洲國家一樣的高電價(jià)。然而，“監(jiān)管電價(jià)”的存在事實(shí)上維系了EDF的壟斷地位，對其他供電商而言很不公平，更與電力改革和市場化的目標(biāo)相悖。
因此，2010年起法國又啟動了新的一輪電力改革，這一次改革的對象就是“監(jiān)管電價(jià)”，但依然是一個(gè)漸進(jìn)的過程。針對EDF與其他供電商在銷售市場上不平等地位的問題，法國政府還推出了一個(gè)“在監(jiān)管條件下獲取歷史核電”(簡稱ARENH)的特殊政策，有效期一直到2025年。其初衷是讓市場上與EDF競爭的供電商也能分享法國核電的歷史資產(chǎn)所帶來的低價(jià)電源，而不只是運(yùn)營法國核電廠的EDF一家“自發(fā)自用”。
總體來看，法國電力改革并不到位，市場化名不符實(shí)。法國電力公司雖然不再是法律意義上的壟斷企業(yè)，但是卻保留了事實(shí)上的壟斷地位。法國能源監(jiān)管委員會的“獨(dú)立性”有限，在事關(guān)重大的電價(jià)方面只有“建議權(quán)”，政府那只看得見的手依然在發(fā)電、輸配電和銷售各個(gè)環(huán)節(jié)操縱價(jià)格。因此，法國的電力改革飽受歐盟批評，認(rèn)為法國是歐盟成員國中電力市場化程度最低的國家之一。
2. 2電力改革的日本模式
日本的地域性發(fā)送配售垂直一體化體制，曾被視為是“壟斷”與“市場化”的完美結(jié)合，但在2011年“311大地震”之后，被證明這一模式在應(yīng)對特大緊急意外時(shí)存在缺陷。這自然激發(fā)了日本國內(nèi)醞釀新一輪電力改革，預(yù)計(jì)這一計(jì)劃最遲將在2015年左右展開，耗時(shí)約5年，這將是日本自1950年代以來對電力行業(yè)最大范圍的重組。這一輪改革的長期走向是自由化和市場化，中期目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“發(fā)送電分離”，日本內(nèi)閣近期已同意將實(shí)施發(fā)電與輸配電領(lǐng)域分離，并開放民用電力的市場競爭。
“改革必須結(jié)合國情”，日本的電力改革模式恐怕無法照搬到中國，但改革手法往往存在相通之處，其在改革過程中堅(jiān)持定性與定量分析相結(jié)合的方式就著實(shí)值得借鑒。所謂“定性”，也就是定義改革的性質(zhì)，電力改革是堅(jiān)持國有還是私有，堅(jiān)持政府控制還是走市場化道路，這是一個(gè)根本性的問題，這一問題不解決，電力改革就將停留在“治標(biāo)不治本”的階段。而日本的電力改革是以自由化和市場化為目標(biāo)。在電力行業(yè)內(nèi)部引入民間競爭的改革，長期都受到擁有巨大政治影響力的電力巨頭阻撓，但福島核電站事故令電力巨頭的游說能力大為削弱，在定價(jià)問題上也面臨極大壓力。
同時(shí)，由于能源資源匱乏，日本政府對待電力市場化改革的態(tài)度也非常謹(jǐn)慎，即在保證有穩(wěn)定投資和可靠電力供應(yīng)的前提下進(jìn)行改革。每次實(shí)行電力市場化改革之前都會對“電力法”進(jìn)行修改，隨后才實(shí)行相關(guān)改革。在售電側(cè)市場放開過程中，日本于1999和2003年兩次修改電力法，于2000和2004年才開始實(shí)施相關(guān)的改革內(nèi)容，確保了電力市場化改革的權(quán)威性、合法性。這顯然符合日本資源依賴進(jìn)口、九大區(qū)域電網(wǎng)之間不存在資源優(yōu)化配置的特點(diǎn)。
其次，所謂“定量”也就是在改革時(shí)堅(jiān)持從事實(shí)、數(shù)據(jù)出發(fā)。業(yè)內(nèi)普遍評價(jià)，日本是目前唯一對電力改革的各種模式做過量化分析的國家，在討論日本電力改革時(shí)，日本電力中央研究所對電力公司垂直一體化體制的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行過定量分析。結(jié)果表明，相對于廠商分離體制，發(fā)送電配售一體化體制可以節(jié)省4%-14%的費(fèi)用(家庭電力公司平均為9%)，這一量化分析結(jié)果在日本選擇電力改革方向時(shí)起到重要的決策參考作用。
同時(shí)，日本的電力改革也是電力法與時(shí)俱進(jìn)的過程。1991年至2002年，日本就對1947年制定的《禁止壟斷法》進(jìn)行了一系列大修改，被視為屬于自然壟斷行業(yè)的鐵路、電力、燃?xì)狻⑼ㄐ诺刃袠I(yè)引入了競爭機(jī)制。在這一大背景下，日本又對《電力事業(yè)法》進(jìn)行了3次修改，這一切努力都讓電力市場化改革不斷地深入。
3、深圳輸配電價(jià)改革釋放的信號
3. 1深圳輸配電價(jià)改革試點(diǎn)介紹
國家發(fā)展改革委4日公布了《關(guān)于深圳市開展輸配電價(jià)改革試點(diǎn)的通知》，通知指出，將現(xiàn)行電網(wǎng)企業(yè)依靠買電、賣電獲取購銷差價(jià)收入的盈利模式，改為對電網(wǎng)企業(yè)實(shí)行總收入監(jiān)管的模式。推動建立獨(dú)立的輸配電價(jià)體系，正式啟動我國新一輪輸配電價(jià)改革試點(diǎn)。通知明確，獨(dú)立輸配電價(jià)體系建立后，要積極推進(jìn)發(fā)電側(cè)和銷售側(cè)電價(jià)市場化，電網(wǎng)企業(yè)按政府核定的輸配電價(jià)收取過網(wǎng)費(fèi)。其目的在于在深圳市建立獨(dú)立的輸配電價(jià)體系，完善輸配電價(jià)監(jiān)管制度和監(jiān)管方法，促進(jìn)電力市場化改革;為其他地區(qū)輸配電價(jià)改革積累經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)輸配電價(jià)監(jiān)管的科學(xué)化、規(guī)范化和制度化。
3. 2釋放國家開展電力市場化改革信號
電力體制改革十多年來，我國電力市場參與主體上已經(jīng)在發(fā)電端形成多主體競爭局面，但輸電、配電、售電垂直一體化的壟斷局面仍然存在，上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)也由政府制定。
深圳市開展輸配電價(jià)改革試點(diǎn)，建立獨(dú)立的輸配電價(jià)體系，是電力市場化改革的第一步也是最為關(guān)鍵的基礎(chǔ)性一步，這項(xiàng)改革的試點(diǎn)，釋放出國家開展電力市場化改革的強(qiáng)烈信號。
“上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)由市場形成、輸配電價(jià)由政府定價(jià)”的改革方向意味著電網(wǎng)不再掙價(jià)差，還原其公用事業(yè)屬性。今后的電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營模式將以市場化為主導(dǎo)，這點(diǎn)是方案釋放出的國家電力體制改革的發(fā)展方向。下一步，在深圳市開展輸配電價(jià)改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，國家將總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善輸配電價(jià)改革方案的意見和建議，為全面推進(jìn)輸配電價(jià)改革創(chuàng)造條件。
3. 3強(qiáng)化對電網(wǎng)企業(yè)的成本約束
直接要求電網(wǎng)企業(yè)改變現(xiàn)有成本費(fèi)用的核算方式，由現(xiàn)行按成本屬性分類的方式改為按經(jīng)濟(jì)活動(分生產(chǎn)成本、管理費(fèi)用和銷售費(fèi)用)的方式歸集成本，并進(jìn)一步細(xì)化到按分電壓等級歸集成本。
其意義在于：
(1)通過監(jiān)管和改變成本計(jì)算方式，將電網(wǎng)企業(yè)原有成本管理由“行政式”管理轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;經(jīng)營式”管理，直接了解電網(wǎng)企業(yè)成本構(gòu)成，摸清電網(wǎng)企業(yè)真實(shí)家底，真正知道電網(wǎng)投資真正的“盈利點(diǎn)”和“虧損點(diǎn)”，促使電網(wǎng)企業(yè)“成本透明、公開”，為下一步電力市場化改革，如何劃分電網(wǎng)資產(chǎn)、如何拆分公司、如何設(shè)定運(yùn)營模式，提供直接依據(jù)。
(2)倒逼電網(wǎng)企業(yè)，降低內(nèi)部損耗，管控生產(chǎn)成本和管理費(fèi)用，引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)正確、合理投資，提高電網(wǎng)投資回報(bào)和投資效率。
同時(shí)，為確保成本管控取得實(shí)效，監(jiān)管還建立了成本的“激勵(lì)與約束機(jī)制”，對于實(shí)際成本低于核定準(zhǔn)許成本的，予以50%的獎(jiǎng)勵(lì)，并在下一監(jiān)管周期核價(jià)時(shí)予以適當(dāng)?shù)目紤];高于核定成本的，予以懲罰。
其意義在于：監(jiān)管設(shè)定了成本管控的一條紅線，使電網(wǎng)企業(yè)只能降成本，不能提成本。但由于對于成本的約束獎(jiǎng)懲，建議電網(wǎng)企業(yè)的成本不能一次降得太低，否則將極大地壓縮電網(wǎng)企業(yè)后續(xù)的成本調(diào)控空間。
3. 4強(qiáng)化對電網(wǎng)企業(yè)的收入監(jiān)管
電網(wǎng)企業(yè)總收入的核定方法為：準(zhǔn)許收入=準(zhǔn)許成本+準(zhǔn)許收益+稅金。其中，準(zhǔn)許成本及稅金，基本為固定量值，重點(diǎn)考慮準(zhǔn)許收益。
準(zhǔn)許收益等于可計(jì)提收益的有效資產(chǎn)乘以加權(quán)平均資本收益率?？捎?jì)提收益的有效資產(chǎn)是指由電網(wǎng)企業(yè)投資形成的、可獲取投資收益的有效資產(chǎn)。用戶或地方政府無償移交等非電網(wǎng)企業(yè)投資形成的資產(chǎn)，不計(jì)提投資收益。
其意義在于：限制電網(wǎng)企業(yè)收益資產(chǎn)范圍，控制電網(wǎng)企業(yè)總體收益。要求：電網(wǎng)企業(yè)的收入今后應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)投資形成的、可獲取投資收益的有效資產(chǎn)，并且進(jìn)一步要求電網(wǎng)企業(yè)重視企業(yè)投資效率和收益。
因此，此次深圳輸配電價(jià)改革的試點(diǎn)，意義十分重大，本質(zhì)在于了解電網(wǎng)企業(yè)成本構(gòu)成，為下一階段電力市場化改革奠定基礎(chǔ)，同時(shí)，加強(qiáng)對電網(wǎng)企業(yè)的成本約束和收入監(jiān)管，倒逼電網(wǎng)企業(yè)“降成本、提效益”的內(nèi)部運(yùn)營模式的轉(zhuǎn)變。
4、輸配電價(jià)改革試點(diǎn)方案對電網(wǎng)企業(yè)的影響
4. 1經(jīng)營管理影響
輸配電價(jià)試點(diǎn)方案是配合電力體制改革總體方案而先行的局部試點(diǎn)。輸配電價(jià)的獨(dú)立核算短期并不會造成輸配電價(jià)下降。激勵(lì)約束機(jī)制中，節(jié)約成本50%歸電網(wǎng)。這種激勵(lì)機(jī)制表面是激勵(lì)，實(shí)則是約束。節(jié)約成本對于電網(wǎng)來說就是自念緊箍咒。長期來看，政府將增強(qiáng)輸配電價(jià)的透明度，提升國家對輸配電價(jià)的監(jiān)管能力，從而逐漸形成合理的輸配電價(jià)。
4. 2企業(yè)結(jié)構(gòu)影響
試點(diǎn)方案對供電局組織結(jié)構(gòu)沒有直接影響。但未來是否會將配售主體分開，目前還不明晰?？赡軙⒖挤▏腅DF電力公司，將配售分開，各自成立獨(dú)立的公司，但都屬于集團(tuán)下屬企業(yè)。這樣的資產(chǎn)分開和獨(dú)立，將會為電力改革的下一步動作做好準(zhǔn)備。
4. 3商業(yè)模式影響
試點(diǎn)方案提及在獨(dú)立的輸配電價(jià)體系建立后，將積極推進(jìn)發(fā)電側(cè)和銷售側(cè)電價(jià)的市場化。目前電網(wǎng)企業(yè)的盈利模式是依靠買電、賣電獲取購銷差價(jià)收入的盈利，輸配電價(jià)一旦核準(zhǔn)，政府將嚴(yán)格監(jiān)控電網(wǎng)企業(yè)實(shí)行總收入，電網(wǎng)企業(yè)的盈利模式則變?yōu)槭杖∵^網(wǎng)費(fèi)，總收入將被固定。同時(shí)大用戶直購或者新的售電主體出現(xiàn)將蠶食一部分供電局電量潛在增長量。而新的售電主體發(fā)展情況有待觀察。
4. 4市場格局影響
試點(diǎn)方案的配套改革將開放售電市場主體進(jìn)入，形成新的售電企業(yè)。
4. 5電網(wǎng)投資影響
由于新的輸配電價(jià)是成本加收益的模式。在這種輸配電價(jià)機(jī)制下，電網(wǎng)公司有積極投資電網(wǎng)的傾向，因此有過度投資的風(fēng)險(xiǎn)。未來電網(wǎng)投資將受到政府的更嚴(yán)格監(jiān)管，電網(wǎng)企業(yè)投資自主性將削弱。但短期政府監(jiān)管能力較弱，所以存在一定的轉(zhuǎn)變期。
4. 6財(cái)務(wù)管理影響
新的輸配電核算方式將要求形成新的成本核算機(jī)制，供電局需要完善核算體系。
4. 7職工薪酬影響
由于目前的方案僅為電價(jià)改革方案，對于下一步的電力體制改革還有待國資委的具體方案。輸配電價(jià)核定后職工薪酬總額的核定方式也有待國資委和網(wǎng)公司下一步的方案。但從現(xiàn)方案“管住中間，放開兩頭”的電價(jià)改革思路看，對電網(wǎng)公司成本進(jìn)行更加嚴(yán)格的管控基本已可確定是未來的改革方向。
